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【专栏】李一丁丨“一带一路”与生物遗传资源获取和惠益分享: 关联、路径与策略
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联合国大会于2000年12月20日宣布每年5月22日为“国际生物多样性日”，以增加对生物多样性问题的理解和认识。生物多样性与人类休戚相关，事关人类的生活质量和生存质量。本年度国际生物多样性日的主题为“以自然之道，养万物之生”（“Our solutions are in nature”，或意译为“答案在自然”）。在此重要节点，武汉大学环境法研究所公号选择近期学界关于生物多样性保护法律问题的优秀文章组成专栏进行推送，共襄盛举。
专栏第四篇为李一丁副教授的《“一带一路”与生物遗传资源获取和惠益分享: 关联、路径与策略》。
作者：李一丁，贵州大学法学院。
原文载于《生物多样性》2019年第12期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
本文着重标记系编辑为便于读者阅读而添加，与原文作者无关。
摘要：“一带一路”倡议的提出具有重要的时代意义和深远的历史影响。“一带一路”的持续推进和贯彻落实也使得其发展面向和具体内容日趋多元和丰富。生物遗传资源获取和惠益分享已成为全球生物多样性领域长期、持续关注的焦点领域和热门话题, 其在理念、目标、方式与主体等方面与“一带一路”高度契合。对于中国而言, 在“一带一路”背景下开展生物遗传资源获取和惠益分享应选择双边路径为主、多边路径为辅的方案。未来“一带一路”倡议下中国与沿线国家开展生物遗传资源获取和惠益分享可能的策略包括：提出地区或区域性生物遗传资源获取和惠益分享行动规划，实施地区或区域性生物遗传资源获取和惠益分享行动倡议，持续推动国内生物遗传资源获取管制法律和监管体制创设，开展生物遗传资源获取和惠益分享能力建设项目。
关键词：“一带一路”；生物遗传资源；获取和惠益分享；关联、路径与策略
“一带一路”是新时期中国最富实质内容、最具明确路径的对外开放经济战略计划, 将有力塑造中国进一步崛起的地缘经济路径, 打造中国与世界互联、互通、互动、互赢的新方式, 也将成为中国夯实全球经济大国地位, 引领新一轮全球化, 建设人类命运共同体的重要抓手(傅梦孜和徐刚, 2017)。近年来, 从建设战略规划到愿景与行动, 再到文化(文化和旅游部, 2016)、中医药(国家中医药管理局和国家发展和改革委员会, 2017)、生态环境(环境保护部, 2017)、气象(http:///www.cma.gov.cn/2011xwzw/2011xqxxw/2011xqxxw/201801/t20180109_459713.html)、科技创新合作(科技部等, 2018)等领域发布若干行动规划, 该倡议已经实现了从“口头到书面再到行动”的转变。随着“一带一路”理念持续推进和贯彻落实, 其所涉及的面向和内容将趋于多元和丰富。“一带一路”与生物遗传资源获取和惠益分享具有何种关联？“一带一路”背景下我国应以何种路径规划、组织并开展生物遗传资源获取和惠益分享? 依托“一带一路”倡议我国与沿线国家进行生物遗传资源获取和惠益分享的发展策略如何? 均是受到关注的问题, 本文拟对此进行回应。
1.“一带一路”与生物遗传资源获取
和惠益分享的内在关联
“一带一路”不仅是沿线国家所处地理、地域名称的指代, 更是一种试图打破旧的全球政治经济文化生态秩序而提出的全新发展理念与需求。《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity, 以下简称CBD)、《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》(The Nagoya Protocol on Access to Genetic Resource and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the Conventionon Biological Diversity, 以下简称《名古屋议定书》)、《粮食和农业植物遗传资源国际公约》(International Treaty on Plant Genetic Resource on Food and Agriculture, 以下简称《粮农公约》)是当前与生物遗传资源(如无专门提及，本文生物遗传资源概念包括生物遗传资源相关传统知识)相关的三项国际法律文件, 获取和惠益分享不仅是CBD公约设立的三大目标之一, 亦是规范和管理全球生物遗传资源及相关传统知识的核心法律机制(李一丁, 2016)。生物遗传资源获取和惠益分享与“一带一路”在理念、目标、方式、主体等方面具有紧密关联。
1.1 理念一致
中国政府推行“一带一路”的理念主要有和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢(国家发展和改革委员会等, 2015), 即共商、共建和共享(王义栀, 2017)。这个三部曲充分凸显了平等理念, 更加符合人类利益共同体、责任共同体、命运共同体的建设要求(光明日报,2016)。而长期以来发达国家跨国公司打着“生物勘探开发”的旗号, 表面上获取、开发和利用生物遗传资源, 实际上剽窃当地生物遗传资源和相关传统知识的行为变相加剧了发展中国家、欠发达国家等资源来源国、提供国的贫穷与落后。CBD、《名古屋议定书》、《粮农条约》创设获取和惠益分享机制的理念就是为了改变这种“南北失衡”的局面, 实现不同国家在生物遗传资源获取、开发和利用领域的共赢和共享。
1.2 目标等同
中国政府推动“一带一路”的目标是试图打造“政治互信、经济融合、文化包容”的利益共同体、责任共同体和命运共同体。利益共享、责任共担是打造命运共同体的重要基础和必由之路, 打造命运共同体则是构建利益共同体和责任共同体的结合和升华(肖金明和张晓明, 2017)。通过CBD、《名古屋议定书》及《粮农条约》提供的获取和惠益分享基本规则与模式, 明确各参与主体的道德和法律责任, 全球生物遗传资源交易、分配、互换、流转、传播将实现生物遗传资源提供国和获取国之间的利益平衡, 促成生物遗传资源基础研究价值、商业开发利用价值的最大化, 同时实现生物多样性保护、生态系统的维持这一人与自然界和谐共存的终极目标。
1.3 方式契合
中国政府积极利用双边和多边合作机制推动“一带一路”建设。双边合作机制主要通过与沿线各国分别签署合作协议、备忘录及合作规划的形式来建立, 多边合作机制主要通过发挥现有国际条约下的合作机制及国际、区域论坛和协议的形式, 这也说明“一带一路”尊重各国现已存在的合作平台、场所, 不是另起炉灶或推倒重来, 而是实现战略对接、优势互补。一直以来, 生物遗传资源获取和惠益分享议题在世界知识产权组织、粮农组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界银行等机构和组织得到了广泛关注和讨论, 这些国际合作机制及相关机构已然为“一带一路”背景下中国与沿线国家持续开展生物遗传资源获取和惠益分享提供了合作基础和平台保障。
1.4 主体多样
“一带一路”仅是从地理环境角度对于关联国家所做的简要区分, 由于其并非完全的闭环, 也会引发各国争相关注和积极加入。此外, 除国家以外的其他主体也会经常参与“一带一路”各领域活动或事务。“一带一路”国际合作还引入了沿线各国企业、社会组织甚至个人, 真正实现了多元主体的共同参与(秦亚青, 2018)。生物遗传资源获取和惠益分享参与主体亦包括获取者(users)、提供者(providers)以及利益相关者(stakeholders)等。获取者(使用者)多呈现身份上的差异, 包括企业、公司、高等院校、科研机构等。生物遗传资源提供者可能范围更广, 主要有生物遗传资源所在国家、生物遗传资源及相关传统知识的所有者和持有者等, 而利益相关者则包括与获取和惠益分享相关的所有主体。
“一带一路”倡议的推广和实施可能给全球范围内生物遗传资源的获取和惠益分享带来如下影响:(1)参与主体日趋多元。除了沿线国家以外, 跨国公司、非政府组织、各国获取者、提供者等均能够通过该倡议加入全球生物遗传资源获取和惠益分享。(2)适用对象逐渐广泛。“一带一路”倡议将延展获取和惠益分享的客体, 可知可得的生物遗传资源的种类、数量、类型不断出现并日益增多。(3)适用范围逐渐扩展。“一带一路”倡议引领和催生下的生物遗传资源获取和惠益分享范围将在原全球、区域、本国生物遗传资源获取和惠益分享的基础上予以扩展, 甚至出现“一带一路”式生物遗传资源获取和惠益分享模式。在与“一带一路”倡议相关的绿色发展、生态环境保护合作两份规划中, 中国也提到要推动水、大气、土壤、生物多样性等领域的环境保护, 促进企业主动承担环境社会责任, 严格保护生物多样性和生态环境(环境保护部等, 2017); 推动生态保护合作, 推进《生物多样性公约》等履约工作(环境保护部, 2017)。科技部等四部委联合发布的《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》重点领域中农业部分、资源部分、医疗健康部分均涉及实质性的生物遗传资源获取和惠益分享议题, 这也说明一方面“一带一路”背景下的生物遗传资源获取和惠益分享已纳入国家战略决策部署,另一方面也证实“一带一路”背景下中国与沿线各国开展生物遗传资源获取和惠益分享具有切实可行性。
2. “一带一路”背景下
我国生物遗传资源获取
和惠益分享的路径
“一带一路”各国属于世界生物多样性最富集地区之一, 物种丰富, 生态系统较为完整(陈多闻和张明,2017) 。从历史视角来看, “一带一路”沿线各国人民亦具有获取、开发、利用生物遗传资源的历史和惯例, 一方面加快了各地之间物种的互通有无, 另一方面也促进了商品的交易与流转。对于中国而言, 如何在新“一带一路”时期选择既符合本国利益、又能够确保沿线国家实现生物遗传资源获取、开发和利用与生物多样性保护、生态系统维持互利共赢的获取和惠益分享路径, 是一个值得探讨的议题。
2.1 生物遗传资源获取和
惠益分享路径阐释与缺陷
现阶段全球生物遗传资源获取和惠益分享主要有双边和多边两种路径。双边路径是指生物遗传资源获取者、提供者相互之间开展获取和惠益分享的方式。获取者、提供者通过协商签署书面协议来实现获取和惠益分享。这种协议与普通民事契约并非完全一致, 它具有双方主体地位不平等、适用对象并非传统意义上的物或财产、适用范围跨越不同地域、法域等特征。因参与主体的不同而表现为国内获取者和提供者以及国内提供者与国外获取者之间的获取和惠益分享, 这种路径也因获取目的不同而呈现惠益分享形式和内容的差异。《名古屋议定书》第十条首次提到全球多边惠益分享机制的问题, 该条款的适用对象为跨境或无法准予或获得事先知情同意情况下生物遗传资源和相关传统知识所产生的惠益分享。为了让缔约方更加便捷地获取粮食和农业植物遗传资源, 并在互补和加强的基础上分享因利用这些资源而产生的惠益, 《粮农公约》建立了高效、透明的多边系统(其本质是一个粮农植物遗传资源池, 见《粮农公约》第十条第二款)。各缔约方在同时满足给定条件(如该公约第十二条第三款所设定若干条件, 笔者注)的前提下签署一份标准材料转让协议、支付对价(《粮农公约》第十三条)即可获得粮食和农业植物遗传资源。
双边路径一直是CBD、《名古屋议定书》所提倡和建议的获取和惠益分享方式。但是在“一带一路”框架下通过双边路径开展获取和惠益分享也面临不少新问题。比如提供国的增多使得获取国需要在获取和惠益分享活动前期开展大量的准备工作, 对提供国基本国情、角色身份、获取管制等情况进行了解认知; 对提供国而言, 除了尽快创设满足本国生物遗传资源获取管制需求的制度以外, 也应针对自身实际需求不断提高谈判能力并做好谈判商议准备。
多边路径的本质即为发展中国家主导的区域、国别生物遗传资源获取和惠益分享多边合作方式, 由于诸多原因一直面临“命运多舛”的境地。从《名古屋议定书》已经召开的两次缔约方大会讨论情况来看, 发展中国家和发达国家之间仍存在较大分歧(徐靖等, 2013), 全球多边惠益分享机制尚未进入到实质讨论阶段(李一丁和秦天宝, 2018)。《粮农公约》所推动的多边系统运行情况良好, 如2016–2017年两年标准材料转让协议的使用数量显著增加, 多边系统也涵盖了200多万份粮农植物遗传资源样品, 便利超过400多万份样品的国际交换(张小勇和王述民, 2018)。但是该路径鲜少为发展中国家农民提供真正的惠益, 大部分发展中国家农民的经济收入、发展水平并未得到根本改善, 进而使得该路径制度根基不断被侵蚀, 实施效果也大打折扣。
2.2 “一带一路”背景下
路径实践要点与中国方案选择
我国既是生物遗传资源传统大国, 又是生物技术新兴大国, 一直作为生物遗传资源和相关传统知识提供国存在, 近些年来随着国内生物技术产业的发展也逐渐产生获取需求而成为获取国。中国同时作为生物遗传资源提供国和获取国出现在“一带一路”乃至全球生物遗传资源获取和惠益分享场域, 意味着一方面作为提供国的中国, 应极力确保国家及利益相关方的利益不受减损或将损害风险降至最低, 另一方面作为获取国的中国, 也应确保并协助其他提供国国家及其利益相关方实现利益。基于上述身份作用和角色定位, 双边路径既能让中国有序、有效地调整、约束自身获取和惠益分享行为, 还能借由中国在地区和区域的公信力、影响力, 带动“一带一路”沿线国家尽早参与生物遗传资源获取和惠益分享活动。
“一带一路”为双边路径的推进和实施提供了新的空间和契机, 提升并增加了中国与沿线国家生物遗传资源双边交流合作的机会。“一带一路”背景下作为获取国的中国应关注以下几个方面的问题: (1)注重程序正义。不同于有些国家非法获取或不当滥用行为, 中国应当在CBD、《名古屋议定书》以及“一带一路”沿线各提供国生物遗传资源和相关传统知识法律约束下系统、充分和深入履行获取和惠益分享规则以求实现程序公平公正, 一方面我国获取行为应事先得到沿线各提供国书面、完全、公开同意; 另一方面我国获取和惠益分享活动应与沿线各提供国签署书面协议或文件等等。(2)确保惠益实效。获取生物遗传资源和相关传统知识后产生的惠益形式和内容颇具多样化, 但是仍应当依据沿线各提供国不同国情及需求而进行不同考虑, 如构思并设计出多项惠益分享方案以供参酌。
多边路径的参与和提倡不但能够提升我国在全球生物遗传资源获取和惠益分享活动中的首位度, 同时也是我国在全球生物多样性领域作为一个负责任大国积极主动参与全球治理并构建规则的重要表现(http://www.news.hexun.com/2015-11-04/180330116.html)。首先, 我国应当在CBD及《名古屋议定书》缔约方大会以及其他国际舞台、场合继续团结其他具有相同国情、情势的发展中国家, 在“公共领域”传统知识惠益分享、全球多边惠益共享机制等议题上表明立场。如在金砖国家峰会论坛上, 中国就提到金砖国家要关注并重视生物遗传资源获取和惠益分享(中华人民共和国驻新加坡大使馆, 2018)、2017年的“77国+中国”峰会上也呼吁各国应特别重视海洋生物遗传资源的保护等(http//www.ipsnews.net/2017/03/g77-calls-for-access-benefit-sharing-of-marine-genetic-resource)。其次, 我国亦应考虑尽快加入《粮农公约》等国际条约。《粮农公约》提供的是一种与CBD、《名古屋议定书》迥异的多边惠益共享机制, 虽然适用对象较为特殊(现阶段仅适用于附录1中列出的160余种农作物, 笔者注), 但随着沿线国家不断加入而对我国形成履约“合围”态势, 也给相互间开展粮食和农业植物遗传资源交流合作带来较大压力。中国在加入后也能够借由“一带一路”便利与沿线国家开展多边获取和惠益分享实践。第三, 中国亦可考虑推动地区或区域性多边获取和惠益分享。中国与诸多沿线国家拥有相似的生态系统和生态环境, 具有共同维护该地区生态系统平衡、生态环境功能的国际法律义务。这也给中国提出富有地区和区域特色的生物遗传资源获取和惠益分享倡议提供现实可能。
“一带一路”背景下我国适宜选择以双边路径为主、多边路径为辅的获取和惠益分享行动方案。双边路径不仅具有较为成熟和完整的全球规则规范体系, 国际和国内接受认可程度也较高。我国应在“一带一路”建设目标、理念引领之下, 在满足自身需求基础之上与提供国实现利益共享和责任共担。多边路径正处于蓬勃发展阶段, 中国也面临全新机遇挑战。这就需要我国持续在各大国际平台、场合与沿线国家协作发声, 尽快考虑加入《粮农公约》等国际公约, 为多边路径实施运作提供良好示范, 并就地区或区域多边获取和惠益分享创新路径开展初步探索。
3.“一带一路”倡议下
我国生物遗传资源获取
和惠益分享的策略
中国已与部分沿线国家开展了生物遗传资源获取和惠益分享实践, 常见方式是与沿线国家开展科学研究合作、联合科学考察、继续教育等, 如2009年中国科学院西双版纳热带植物园与老挝卫生部传统药物研究中心签署了长达5年的合作协议(http://www.xtgb.ac.cn/xwzx/zhxw/200901/t20090116_2333758.html),中国科学院昆明植物研究所东南亚生物多样性中心赴缅甸等国共同进行植物遗传资源联合考察(http://www.seabri.cn/scientific-research/field-suvey/2018-06-29/351.html),中国科学院武汉植物园举办“一带一路”暨发展中国家科技培训班等(http://www.whiob.ac.cn/xwdt/zxdt/201810/t20181010_5140217.html)。“一带一路”倡议下中国与沿线国家开展生物遗传资源获取和惠益分享除了坚持实施双边路径和提倡多边路径的思路, 还需要在规划、倡议、法制等方面进行相应的考虑。
3.1 “一带一路”生物遗传资源和
相关传统知识行动规划的提出
“一带一路”倡议发展和实施进入了新阶段, 面临新动向, 目前提出的“一带一路”生物遗传资源和相关传统知识行动规划契合时宜。该项规划旨在为中国主导下的“一带一路”生物遗传资源和相关传统知识获取和惠益分享活动提供基本指导思想、操作思路、重点领域和路径选择。该项规划包括的内容主要有: “一带一路”背景下生物遗传资源和相关传统知识获取和惠益分享的意义与价值; 获取和惠益分享的路径、特点、适用情形; 获取和惠益分享重点领域等内容。在该规划中需要依据我国所处情势对各沿线国家采用不同的策略, 如中国作为提供国, 在规划制定过程中应注重对沿线获取国家生物遗传资源获取和惠益分享进行全过程监测, 以保护和实现我国国家利益和其他利益相关方利益; 如中国作为获取国, 则应在获取对象、阶段、惠益分享方式等方面设计不同方案。具体而言, 有的国家不仅生物遗传资源丰富, 且国内政策法制健全, 我国应注重与其“共商共享”, 在共同商议基础上实现惠益分享; 有的国家虽然生物遗传资源丰富, 但是国内政策法制不健全, 我国应注重与其“共商共建”, 通过与其开展获取和惠益分享, 尽可能在提升其惠益水平的同时提高其对该议题的关注和意识。
3.2 地区或区域性生物遗传资源
获取和惠益分享行动倡议的实施
“一带一路”背景下中国提出富有地区和区域特色的生物遗传资源获取和惠益分享倡议是极具实践意义的选择。具体而言, 中国可联合某些相邻国家提出如《澜湄流域各国生物遗传资源获取和惠益分享行动倡议》(暂定名)以及某些学者提到的《青藏高原地区生物遗传资源获取和惠益分享行动倡议》(暂定名, 尹仑和郑燕燕, 2018)等地区或区域性行动倡议。这些行动倡议的实施为本地区、区域相关国家开展生物遗传资源获取和惠益分享合作提出初步意见和看法, 提高沿线国家对生物遗传资源获取和惠益分享议题的了解和认识, 提供平台并尝试开展双边合作。2018年我国民族植物学界提出的《“一带一路”生物多样性和传统知识保护昆明宣言》(http://www.sohu.com/a/241422953_123753)有关内容可资借鉴。
3.3 生物遗传资源获取和惠益分享
国内法律和监管体制的持续推动
现阶段我国已经在农作物种质资源、畜禽遗传资源、中医药传统知识领域创设获取和惠益分享单项立法, 也曾经进行过综合性、专门性生物遗传资源获取管制立法起草尝试, 但尚未构建全面、完整的生物遗传资源获取行政监督管理体制。“一带一路”对我国生物遗传资源获取和惠益分享国内法律和行政监管体制的创设完善提出了新的要求, 即要求在我国生物遗传资源获取和惠益分享国内法律的起草过程中注重国际交流合作, 如为加入《粮农条约》预留内容和空间等; 还要求我国在构建生物遗传资源行政监督管理体制过程中要结合《名古屋议定书》规定考虑如何进行行政资源分配和行政机构配给, 如设置生物遗传资源行政主管当局、检查点、信息交换所等, 以便为开展双边和多边惠益共享提供行政保障。
3.4 生物遗传资源获取和
惠益分享能力建设项目的开展
生物遗传资源获取和惠益分享实现公平公正实效的关键在于提高沿线国家对于该问题的意识。“一带一路”背景下中国应当在获取和惠益分享的全过程中协助沿线国家提升开展该项活动所需要的各种条件。借助中国与沿线国家良好的合作基础, 能力建设活动在主体、方式等方面均可适度延展, 如尽可能地覆盖到沿线国家所有参与主体, 如该国行政主管部门官员、科学机构研究人员、土著和当地社区代表; 应尽可能采取多样化能力建设措施, 除了提供进修培训、联合培养高端专业技术人才、组织开展联合科学考察以外, 亦可共同开展课题研究并发表研究成果或报告、提供获取和惠益分享技术协助或指导等。
4.结语
长期以来, 以发达国家主导的、以“生物剽窃”为表征的全球生物遗传资源获取和惠益分享差序格局是导致生物遗传资源提供国与获取国之间利益失衡、矛盾加剧, 发展中国家无法利用或分享全球生物技术红利进而反复陷入发展困境的深层次原因。CBD公约、《名古屋议定书》和《粮农公约》等国际公约、议定书提出的双边路径、多边路径为改变前述差序格局提供了初步思路与方法, 这些路径在规则构成、实现目标等方面各不相同, 在贯彻实施过程中也存在诸多障碍与问题。“一带一路”倡议的提出不仅为包括中国在内的多数发展中国家参与全球生物遗传资源获取和惠益分享活动提供了全新机遇和平台, 更是将公平、公正、共享的理念植入全过程及各个环节。基于中国在全球生物遗传资源获取和惠益分享场域中所具有的双重身份和角色定位, “一带一路”倡议下中国应当选择并实施双边路径为主、多边路径为辅的方案以参与并加入到全球生物遗传资源获取和惠益分享, 助推中国与沿线国家在生物遗传资源获取、开发和利用与生物多样性保护、生态系统维持等方面实现互惠共赢。
本公号由武汉大学环境法研究所维护，与中国环境法网暨武汉大学环境法研究所官网(www.riel.whu.edu.cn)互补，与各位同仁分享环境法资讯——武汉大学环境法研究所。
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